Cizinci a pracovní cesty

V roce 2013 vydal Nejvyšší správní soud několik zásadních rozsudků v oblasti vysílání cizinců, kteří potřebují k výkonu práce v České republice povolení k zaměstnání, na pracovní cesty. Tato přelomová judikatura měla zásadní vliv na posuzování nelegální práce těchto cizinců, přičemž posouzení nelegální práce cizince má rovněž vliv na možnost jeho pobytu na území České republiky.

Jak již bylo nastíněno, v případě výkonu nelegální práce cizince, a to nelegální práce spočívající v tom, že cizinec nedisponuje povolením k zaměstnání, ačkoli je toto povolení k výkonu práce vyžadováno, následně dojde k jeho vyhoštění ve smyslu ust. bod 3 § 119 odst. 1 písm. b). zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Právě v této oblasti, kdy na základě zjištění oblastního inspektorátu práce došlo ke správnímu vyhoštění cizince, rozhodoval Nejvyšší správní soud poprvé, přičemž z této své judikatury následně vycházel i v oblasti zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZZ").

PRÁVNÍ NÁZOR, Z NĚHOŽ VYCHÁZELY SPRÁVNÍ ORGÁNY PŘED VYDÁNÍM DÁLE CITOVANÝCH ROZSUDKŮ

Kontrola a sankcionování nelegální práce na základě zákona o zaměstnanosti patřila do kompetence úřadů práce do 31. 3. 2011, od 1. 4. 2011 Úřadu práce ČR a jeho krajským pobočkám, když od 1. 1. 2012 přešla na orgány inspekce práce (Státní úřad inspekce práce a jednotlivé oblastní inspektoráty práce). Sjednocující stanoviska pro tyto v oblasti pracovních cest cizinců pak vycházela z činnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, které je odvolacím orgánem ve správních řízeních v prvním stupni vedených Úřadem práce ČR (dříve jednotlivými úřady práce).

Stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí vycházelo z následujících skutečností. Omezená a pouze za zákonem stanovených podmínek daná možnost vysílat cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání byla upravena explicitně zákonem o zaměstnanosti ve znění účinném do 31. 12. 2008. Tehdy účinné znění ust. § 93 ZZ regulovalo výjimku z ust. bodu 2 § 5 písm. e) ZZ, když zakotvovalo, kdy se práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání nepovažuje za nelegální práci.

Vzhledem k tomu, že ust. § 93 ZZ, které zakotvovalo výjimku vztahující se k ust. bodu 2 § 5 písm. e) ZZ co do místa výkonu práce uvedeného v povolení k zaměstnání, bylo bez zakotvení jakékoli jiné právní úpravy od 1. 1. 2009 ze zákona o zaměstnanosti vypuštěno, dle názoru správních orgánů bylo nutno považovat za vykonávanou v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání každou práci, která byla vykonávána v jiném místě, než které je uvedeno v povolení k zaměstnání. Z toho rovněž vyplýval závěr, že každou takovou práci je nutno považovat za práci nelegální.

Z vypuštění ust. § 93 ZZ dle výkladu správních orgánů plynulo, že i velmi omezená možnost vysílání cizinců k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání byla derogována a následně již pro zaměstnavatele nebylo možno (s ohledem na zvláštní úpravu pro zaměstnávání cizinců v zákoně o zaměstnanosti) tohoto institutu při zaměstnávání cizinců využívat.

Dále bylo vycházeno z čl. 26 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle něhož obecný zákon může stanovit odchylnou právní úpravu pro výkon práce cizinců na území České republiky. V daném případě tuto odchylnou právní úpravu měl představovat právě zákon o zaměstnanosti, který stanovuje, že za zákonem stanovených podmínek může krajská pobočka Úřadu práce vydat cizinci povolení k zaměstnání. Obsaditelnost ohlášeného volného pracovního místa, jakož i situaci na trhu práce, nejsou v takové případě posuzovány celorepublikově, ale právě s ohledem na konkrétní ohlášené volné pracovní místo u konkrétního zaměstnavatele, v konkrétním místě, v konkrétním čase. Místo výkonu práce, coby obligatorní náležitost povolení k zaměstnání, pak mělo výslovně určovat, kde cizinec může svou práci vykonávat, stejně tak jako zaměstnavatele, druh práce atd.

Z definice nelegální práce uvedené v ust. bodu 2 § 5 písm. e) ZZ plyne, jaká činnost je považována za protiprávní – výkon práce cizince v rozporu s povolením k zaměstnání – tj. dle správních orgánů v rozporu s jakoukoli náležitostí v povolení uvedenou, včetně místa výkonu práce.

Tato argumentace vycházela i z toho, že přestože zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, např. stanovuje podmínky, za kterých je možné převedení zaměstnance na jiný druh práce (tj. stejně jako umožňuje vysílání zaměstnanců na pracovní cesty), bylo bez pochybností, že u cizince bez dalšího takováto změna nastat nemůže. Pokud by cizinec vykonával jinou práci, než na kterou má vydáno povolení k zaměstnání, jednal by v rozporu s tímto povolením, a to i v případě, že by změna druhu práce byla provedena v souladu se zákoníkem práce. Důvodem pro toto tvrzení je skutečnost, že v bodu 2 ust. § 5 písm. e) ZZ je ve vztahu k druhu vykonávané práce uvedena výjimka, která se vztahuje na možnost změnit druh práce u těhotné zaměstnankyně, zaměstnankyně, která kojí, nebo zaměstnankyně-matky do konce devátého měsíce po porodu. Z existence této výjimky by tedy mohlo být dovozováno, že žádná jiná změna druhu práce, byť by byla v souladu s ust. § 41 ZP, by nemohla být považována za souladnou s úpravou zákona o zaměstnanosti, pročež absence jakékoli výjimky pro místo výkonu práce by bylo možno dovozovat bezvýjimečnou povinnost dodržet povolené místo výkonu práce, ačkoli zákoník práce umožňuje vysílat zaměstnance na pracovní cesty.

Jinými slovy lze říci, že ačkoli zákoník práce umožňuje změnu druhu práce v rámci pracovněprávního vztahu, zákon o zaměstnanosti by takovou práci považoval za práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání (vyjma uvedené výjimky), což je zcela totožná situace, jako když zákoník práce umožňuje vyslání na pracovní cestu, tj. dočasnou změnu místa výkonu práce, kde však zákon o zaměstnanosti nestanovuje, na rozdíl od změny druhu práce, žádnou výjimku, a proto je nutno výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání považovat za výkon práce v rozporu s povolením k zaměstnání, ačkoli zákoník práce to, stejně jako u druhu práce, umožňuje.

Pokud by na "pracovní cesty" směl být cizinec vysílán a místo výkonu práce by tak mohlo být libovolně měněno, stalo by se ustanovení zákona o zaměstnanosti týkající se povolování zaměstnání (potažmo prodloužení povolení k zaměstnání) z části ustanovením obsoletním, neboť by bylo zcela beze smyslu hodnotit, zda lze místo v daném regionu obsadit jinak než zaměstnanci ze zahraničí, resp. jaká je situace na trhu práce v dotčeném regionu.

Zároveň je možno zmínit, že za takovéhoto výkladu by pro zaměstnavatele a cizince nebylo jednoduššího řešení než požádat o vydání povolení k zaměstnání v místě, v němž je s ohledem na situaci na trhu práce největší předpoklad pro jeho vydání, přičemž následně by cizinec vykonával práci v rámci pracovních cest na jakémkoli jiném místě, jen ne tam, kde mu byl výkon práce povolen. Rovněž bylo vycházeno z ust. § 145 ZZ, které výslovně upravuje postup zaměstnavatele v případě, je-li jeho záměrem zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce.